El semáforo de los criterios de adjudicación, especialmente en los contratos de obras, por Alberto Robles Calvo.

Entrada original publicada en lapartecontratante.blog

Os dejo un post realmente interesante y práctico sobre los criterios de adjudicación en los contratos de obras. Su lectura no os dejará indiferentes, debemos replantearnos los criterios que venimos utilizando por costumbre en nuestros pliegos.

La contratación pública en ocasiones se asemeja a la moda, es cíclica y todo vuelve a revivirse en un momento dado. Los que peinamos, o nos gustaría, canas hemos conocido el uso cuasi exclusivo de la subasta, posteriormente los concursos, luego volvió solo el precio y con la vigente Ley de Contratos del Sector Público, LCSP (Ley 9/2017) se volvió a los múltiples criterios bajo el manido paraguas de la calidad que la tibia mamá Europa abrió para guarecer a su prole.

Recogemos aquí un listado de criterios, todos ellos han sido recogidos de PLACSP o de perfiles de contratación, la mayoría son legales” por cuanto que para publicarse han pasado los filtros jurídicos favorables propios de cada Administración, o porque no conocemos (si alguien encuentra algo agradecemos sus comentarios) que hayan sido rechazadas por la jurisdicción contencioso administrativa, o porque nadie lo recurrió a algún tribunal administrativo o porque, directamente, algún tribunal administrativo de recursos los ha avalado, pero, independientemente, de su iure status hay algunos que directamente ofenden el sentido común, la defensa de la competencia e incluso la profesionalidad de las personas que los proponen. 

Nuestro semáforo no regula nada, tan solo pretende que sirva para reflexionar sobre si todos los criterios de valoración realmente nos sirven para objetivar la mejor oferta. En rojo han sido recogidos los que se puede consierar que suponen un auténtico ejercicio de discrecionalidad mal entendida, aquellos que, además, cuando son valorados mediante juicios de valor (sirven) pueden servir para adjudicar a dedo.

¿En qué color está su Administración?

1.- La famosísima Memoria Constructiva, un “documento” que no existe como tal ni en la Ley de Contratos, ni en su Reglamento, ni en la LOE, ni en el PCAG… El pistoletazo de salida lo dio la Junta Consultiva de Contratación con su visto bueno en el Informe 30/2007 JCC, y fíjense cómo se ha copiado y pegado fragmentos de ese Informe hasta parecer una letanía mística lo de la “coherencia de la memoria constructiva y el programa de trabajos”. De la resolución se desprende que no tienen mucha idea de qué es la Memoria Constructiva, y lo resaltan: el concepto no aparece en la Ley ni el ReglamentoAñadiendo el órgano administrativo su propia definición(¡?) que deja abierta al añadir “entre otros”:

En tal sentido, se ha de entender por memoria constructiva aquel documento contractual básico que, a la vista del proyecto de obras y su documentación, tal y como determina con absoluto predominio el artículo 124 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, presenta el licitador en el marco de la proposición técnica. Este documento comprendería, entre otros: la explicación del resultado final que se concierta1, la manifestación y justificación detallada por los candidatos a la adjudicación del contrato de la exposición de las unidades de obra previstas para ejecutar en el contrato2, de los medios materiales adscritos para la realización de las unidades de obra4, de las calidades a obtener en el proceso productivo durante la ejecución de los trabajos3 y el orden cronológico de realización de los mismos.

Leamos paso a paso lo que entiende la JCC:

– 1la explicación del resultado final que se conciertaTodo proyecto ya define el resultado final, el objeto que se concierta (=contrata), Art. 233 LCSP (Los proyectos deberán comprender, al menos, una memoria en la que se describa el objeto de las obras, que recogerá los antecedentes y situación previa a las mismas, las necesidades a satisfacer y la justificación de la solución adoptada, detallándose los factores de todo orden a tener en cuenta), y también los Arts. 124 y ss RD1098/2001

 2la manifestación y justificación detallada por los candidatos a la adjudicación del contrato de la exposición de las unidades de obra previstas para ejecutar en el contratoMismas tesis del argumento anterior, todo definido en proyecto, especialmente Art. 130 RD 1098/2001

– 3de las calidades a obtener en el proceso productivo durante la ejecución de los trabajosEn todos los documentos del proyecto si se ha elaborado correctamente y con conocimientos las prescripciones previas se hacen referencias a la calidad final del mismo, Art. 123 y ss LCSP y en el Art. 68 RD1068 se especifica que en el PPTP deben figurar las normas para la elaboración de las distintas unidades de obra (si no figuran se debe a la escasa calidad de los proyectos). Si nos centramos exclusivamente en el proceso productivo nos resulta una definición desechable por ser poco concreta y muy muy genérica, podría tener algo de fundamento si hubiera un poco más de precisión p.ej. si se añade que se busca una calidad en la ejecución de forma que sea más sostenible, o que sea menos contaminante, o que sea de menor afección de ruídos, o que sea de menor duración de la ocupación de la obra, etc y todo con la coletilla de “respecto a las condiciones concretas ya definidas en PPTP”. De todas formas, recordar que el objeto final es la ejecucióncon las calidades necesarias y comprobables, de carácter finalista, de un resultado, que es la obra o servicio prestado. 

– 4los medios materiales adscritos para la realización de las unidades de obraSi en fase de proyecto se considera idóneo, por el motivo que sea, un medio materal frente a otro, p.ej. un determinado encofrado, un andamiaje concreto, una plataforma concreta, una máquina extendedora específica, una traílla, etc… debe ser incorporado al mismo. El proyecto debe estar bien redactado, por personal cualificado, y recogerá, no nos cansamos de repetir las condiciones necesarias para realizar correctamente la obra. Si es susceptible de mejora un medio concreto, debería especificarse dicho medio concreto y su alcance.

2.- Sobre este aspecto hay que señalar que existen normativamente hablando dos “Programas de Trabajo”:Uno obligatorio en el proyecto de obras, Art. 233 LCSP y otro a presentar por el contratista (Art. 144 RD1068/2001) antes del comienzo de la obra de forma obligada solo si así figura en el PCAP, en el que adaptará a sus medios las previsiones del proyecto una vez que tiene adjudicada la obra, por tanto cuando se añade como criterio resulta que todos los licitadores deben realizar el programa de trabajos sin saber si son adjudicatarios (pueden estar contando con alquilar determinados medios pero que cuando pase el tiempo, sean adjudicatarios y deban comenzar la obra y hablen con los alquilatarios no haya disponibilidad de esos medios que sirvieron como criterio de adjudicación), y, además, se corre el riesgo de que se realice para sumar puntos pero sin visos de hacerlo realidad, no conocemos ninguna sanción por incumplimiento del programa cuando ha sido criterio de adjudicación, algo que acaece con demasiada frecuencia. Sumando a lo anterior volvemos a incidir en la importancia de la definición del Proyecto de Obras, si el Anexo del programa de trabajos correspondiente está suficientemente definido y pensado no será susceptible de ser mejorado sustancialmente como para ser considerado criterio de adjudicación.

3.- Avalado por Resolución TACRC 4/2016 que fue noticia en los medios de comunicación http://www.eleconomista.es/economia/noticias/7390193/03/16/Fomento-convierte-las-licitaciones-de-carreteras-en-una-subasta-encubierta.html porque la resolución se cargó 600 M€ de licitaciones por las fórmulas, al considerar que tenían “umbral de saciedad”. Pero también trataba otra cuestión que pasó inadvertida para la mayoría, y que fue la de que daba el visto bueno a que se valorara “el conocimiento de los trabajos”, con lo cual tiene plena ventaja la ejecutora actual (en aquel caso eran contratos de mantenimientos en carreteras) sobre si en tal curva hay charcos, o si en tal tramo caen ramas y debo reforzar la vigilancia, etc. Eran contratos de servicios, es de puro sentido común que si la empresa tiene la solvencia exigida, si los pliegos de cláusulas y el pliego de prescripciones están hechos correctamente no hace falta que pase un “examen” de conocimiento del contrato. 

4.- Las menores afecciones a los usuarios, amén de genérico, es un criterio que cuesta discernir su propio significado. P.ej. se ha llegado a adjudicar contratos de asfaltado porque se ofrecían realizarlos de noche para menor afección de los usuarios: Sería de los usuarios del tráfico rodado, porque la afección de los usuarios, su derecho a la salud y bienestar, que pretenden dormir en sus casas no es de recibo. En otra ocasión una urbanización se adjdicó por las menores afecciones a los bares y terrazas tal y como se pretendía ejectuar con plataformas de paso… de tal forma que el tránsito de peatones y la normativa de accesibilidad se veía vulnerada. Por tanto, para valorar “menores afecciones” debería existir en el proyecto un anexo de “afecciones”, con su listado de afecciones por categorías y grados, de forma similar a como en un estudio de impacto ambiental aparecen las afecciones y sus correciones, para que luego pudiera ser valorado. Y finalmente su control, nunca debemos incluir un criterio del que luego no seamos capaces de ejercer una vigilancia y control exhaustivo.

5.- Lo primero es indicar que no existe Programa de Seguridad y Salud, existe un Estudio de Seguridad y Salud y existe un Plan de Seguridad. La Seguridad y Salud, y la Prevención de riesgos es una materia totalmente tarada tasada. Existe una regulación exahustiva y de obligado cumjplimento: RD1627/97, Ley 31/95, RD171/2004 y todo el vasto desarrollo reglamentario de esas normas. Por tanto, no por ir al médico todos los días vamos a estar “mejor prevenidos”, habremos de ir cuando nos toca. En el Proyecto figurará un Estudio de Seguridad y el contratista aportará el Plan de Seguridad. Si están bien hechos no ha lugar a mejoras.

6.- Las mejoras, así en genérico, también han aparecido en criterios y tampoco son admisibles, deben ser concretadas con cierto grado de alcance en su ámbito. En palabras del acuerdo 8/2012 del TACPA por mejora hay que entender todo aquello que perfecciona la prestación del contrato sin que venga exigido o determinado en las prescripciones que definen el objeto del mismo. Es imprescindible, en consecuencia, su vinculación al objeto de la prestación (objetividad) y la justificación de en qué mejora, porqué lo mejora, y con arreglo a quécriterios se valoran tales circunstancias. Y siempre muy vigilantes puesto que las prescripciones y definición de un proyecto de obra ya la hace perfecta a la misma si se hacen con conocimientos y rigor (y lo mismo respecto a un contrato de servicios).

7.- Obras a mayores. Aquí hay dos ramas distintas. Por un lado obras o servicios distintos del ámbito de actuación que, obviamente, no son admisibles. Y por otro lado obras o servicios a mayores dentro del objeto del contrato, p.ej. son muy típicas las bolsas de horas para ejecutar determinados servicios, o las bolsas dep.ej. toneladas de asfalto para hacer la conservación, en cuyo caso estamos haciendo un fraude de ley(?) puesto que licito por X cantidad a sabiendas de que como criterios pido que me hagan X+Y cantidades.Volvemos a reiterar que los proyectos o las prescripciones de servicios deben estar bien definidos y ser completos (satisfacer una necesidad objeto del contrato), no nos sirven proyectos mal redactados por impericia ni argucias por falta de presupuesto. 

8.- Cuesta expresar la obviedad de que no debe emplearse este criterio. El proyecto no debe contener errores, si los contiene (porque nadie es infalible) hay procedimientos reglados para su subsanación, modificación, etc. En el fondo de este criterio subyace un vicio grave que en determinados corrillos ha sido ampliamente comentado: licitar con déficits en el proyecto a sabiendas porque no se dispone de suficientes fondos presupuestarios e incluir esa cláusula para que con ese criterio los licitadoras arreglen, compensen o complementen ese proyecto incompleto o erróneo que nunca debió ver la luz. 

9.- Otros criterios q ue aparecen en PLACSP que hemos recogido bajo este epígrafe son aquellos que entran en la órbita de valorar la “presentación” de la oferta y no su contenido, de esa clase de criterios que Javier Serrano Chamizo describe así: “La mayoría son criterios que, como mucho, sirven para identificar quién hace mejor la oferta, no quién hace la mejor ofertaTambién aparecen otros que directamente son meras descripciones que no aportan valor a la ejecucion del contrato.

Algunos de ellos son estos: 

Buen conocimiento de la problemática a resolver y de cualquier otro condicionante externo.

o La adaptación del documento a los formatos, características y extensión indicadas en los párrafos anteriores.

o Grado de detalle y concreción de todos y cada uno de los trabajos a realizar.

o Relación de unidades o parte de obra a realizar bajo subcontratación indicando empresas con las que se prevé suscribir.

o Justificación de la metodología indicada para la ejecución de los trabajos.

o La coherencia de todos los documentos.

o La adecuación de la oferta a las indicaciones del Pliego de Prescripciones Técnicas Particulares, así como las mejoras y compromisos técnicos adicionales a los impuestos en él.

o La precisión en la identificación de procesos que puedan generar impactos, así como en las medidas correctores o compensatorias planteadas.

o Se hace constar que no se valorará la cantidad de medios ofertados para la ejecución, sino la verosimilitud del estudio que se realice para garantizar el plazo de ejecución.

o Únicamente se valorarán las propuestas específicas que se realicen, no tomándose en consideración manifestaciones de tipo genérico.

10.- Así en general es algo que debe aceptarse con prudencia. Es preferible ser más detallista, y no con algo tan genérico e impreciso. Volvemos a reiterar la importancia de la definición del Proyecto de Obras, el Anexo correspondiente estará suficientemente definido como para que puedan preverse mejoras razonables concretas en dicho ámbito. 

11.- Por su tremenda complejidad lo incluímos con un criterio a tomar con precaución. La evaluación del análisis del ciclo de vida (ISO 14040/14044) requiere de personas expertas en la materia para su evaluación y no está al alcance de la mayoría, deberemos tener en cuenta el importe de las obras para exigirlo o no, no es práctica su aplicabilidad a pequeñas obras (p.ej <1 M €).

12.- El importe del 1% con destino a asegurar la calidad según PCAG (sí, el PCAG sigue vigente) es obligatorio asumirlo por el contratista. Si el Proyecto está bien hecho ya definirá qué controles de calidad son necesarios y su valoración, de ahí que lo asumamos con prudencia este criterio, pero que en determinados proyectos estructurales o por razón de su importe puede ser empleado sin problemas si se detalla y se vigila correctamente.

13, 14, 15, 16, 17 Finalmente en el disco verde aparecen algunos criterios concretos, que no debemos olvidar que su descripción en el PCAP ha de ser precisa, realizada por persona con conocimientos y, cuestión fundamental: cuando se valoren mediante juicio de valor y no automáticamente deben contar en su PCAP con un método de valoración. Si no contamos con un método de valoración, habremos utilizado un criterio, a priori, correcto pero su valoración resultará fruto de la magia (discrecionalidad técnica mal entendida).

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